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政策助推国家级经开区发展 自主创新能力短板待补

发布时间:2019-06-06 丨 阅读次数:

政策助推国家级经开区发展 自主创新能力短板待补

  政策助推国家级经开区发展 自主创新能力短板待补

圆桌丨改革创新风又起 吹皱国家级经开区发展“一池春水”

  

中国经济时报

  

近日,国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出,以供给侧结构性改革为主线,以高质量发展为核心目标,以激发对外经济活力为突破口,着力推进国家级经济技术开发区(以下简称“国家级经开区”)开放创新、科技创新、制度创新,提升对外合作水平、提升经济发展质量,打造改革开放新高地。对此,本期圆桌邀请国内知名专家就这一话题展开讨论。

  

■主持人 周子勋

  

赋予国家级经开区在强国建设中的新历史使命

  

中国经济时报:近日,国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》。在当前我国经济发展新形势下,国务院布局国家级经开区发展释放了什么信号?

  

陈耀:国家级经开区是我国经济增长的引擎、改革开放的窗口、创新发展的领头羊。2014年,国务院办公厅就印发了《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》,时隔五年,国务院再度围绕国家级经开区发展出台意见,其选择时机非常重要,这意味着我国经济发展已经到了重要时期。

  

从国内来看,我国经济已从高速增长阶段转向高质量发展阶段。过去高速增长解决的是“有没有”的问题,而进入高质量发展阶段,解决的是“好不好”的问题。能够体现高质量发展的国家级经开区是一个产业集聚区,经开区的发展水平和发展质量决定了国家整体经济的发展质量。所以,高质量发展必须有抓手,政策必须落地。而从空间上来看,国家级经开区代表的是国家水平,在推进高质量发展上应该走在前面,发挥领头羊作用,这是一个基本要求。

  

从国际来看,当前国际形势发生深刻复杂变化,经济环境充满不确定性。市场普遍认为,虽然中美贸易摩擦对中国经济的影响不大,但是贸易保护主义对整体影响是很大的。在这种情况下,《意见》提出,要通过改革创新打造改革开放的高地。这是中国发出的最掷地有声的宣告。可以说,越是贸易摩擦和各种限制,中国越要提供好的条件和环境,通过扩大开放来吸引国际资本的优质要素流入。所以,在应对国际环境变化方面,国家级经开区需要发挥应有的作用,要在创建国际化、市场化、法治化的营商环境方面做得更好、做出实效。

  

魏际刚:这是我国第一个关于各类开发区的总体指导文件,表明了中国政府高度重视国家级经开区的创新发展、开放发展,赋予国家级经开区在强国建设中的新历史使命。通过国家级经开区这一重要载体,着力高水平地发展实体经济,推动经济增长、产业升级、国际竞争力提升,推动产业集群升级,推动中国经济更好地融入全球分工体系。

  

郝红梅:体制机制创新、投资环境建设、优惠政策是国家级经开区取得发展的重要因素。近年来,国家政策环境和发展理念有较大调整,国家级经开区的自身情况也发生了变化,体制机制活力弱化,资源环境约束加大,招商竞争压力上升,发展后劲乏力,面临着再造新优势的重要任务,迫切需要从依靠政策优势向依靠体制优势和综合投资环境优势转变。

  

新时期国家级经开区的发展定位是成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体,成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵,成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区。目前,自贸区、新区、综改区等都在开发开放领域进行探索,被赋予相同的战略任务,尤其是在自贸区模式引领开发开放、向全国推广的背景下,经开区政策的边际效益递减,一系列事关国家级经开区发展的重大问题亟待明确。经开区如何发展?需要从国家层面加强对经开区的战略谋划,推动改革创新措施的落地。

  

今年是国家级经开区建设35周年,国家级经开区进入了新的历史发展阶段,国务院出台这样一个指导意见,进一步明确了国家级经开区创新提升的指导思想,要求国家级经开区继续围绕扩大开放、推动科技创新和深化体制机制创新方面不断探索,在推进我国开放型经济发展中发挥更大作用。

  

国家级经开区对中国经济发展有多重意义

  

中国经济时报:国家级经开区已成中国对外开放地区的重要组成部分。那么,经开区对国家经济发展发挥了怎样的推动作用?

  

魏际刚:国家级经开区对中国经济发展有多重意义。一是中国经济增长的重要引擎,对中央财政和地方财政均具有重大贡献。例如,2018年全国219个国家级经开区实现地区生产总值10.2万亿元,实现财政收入1.9万亿元。二是国家级经开区是促进中国产业结构优化与产业升级的重要载体。例如,国家级经开区占全国高新技术产品出口总额的四分之一,占全国高新技术产品进口总额的五分之一。三是中国对外开放的重要平台。国家级经开区占全国吸收外资(含外商直接投资和其他投资)比重约1/5。引进了许多先进技术,提高了吸收外商投资的质量。四是有利于促进区域经济协调发展。五是为我国改革开放创新提供了可复制的经验。

  

郝红梅:国家级经开区是我国最早在沿海开放城市设立的以发展知识密集型和技术密集型工业为主的特定区域,后来根据国家区域发展战略的需要,经开区建设从沿海地区逐步向沿江、内陆城市和沿边地区拓展。截至目前,全国共有219个国家级经开区,遍布31个省市,其中东部地区107个,中部地区63个,西部地区49个,这些经开区大都位于省会城市等中心城市。

  

设立国家级经开区主要有三大背景:第一,吸引外资,引进先进的制造业;第二,国家级经开区是我国以经济特区为参照的对外开放的第二个层次,承担政策试验和制度创新的任务;第三,充分发挥沿海港口城市的优势,将对外开放与发挥国内工业基础相结合。

  

以经开区为平台抓经济建设是我国改革开放的成功实践。经过35年的发展,目前国家级经开区已成为我国吸收外资、承接国际高端产业转移、促进产业集聚和工业发展、开展对外贸易、服务国家区域发展战略最重要的载体,成为所在城市及周围地区经济发展最快、投资环境最优的现代化产业集聚区,贡献了全国1/5的利用外资、进出口贸易额和工业增加值。可以说,国家级经开区是我国工业化、城镇化、国际化的重要平台,是地方经济的重要增长极,对国民经济和社会发展发挥了举足轻重的作用。

  

 

  

新政为地方政府融资平台改革提供新的途径

  

中国经济时报:《意见》提出,支持地方人民政府对有条件的国家级经开区开发建设主体进行资产重组、股权结构调整优化,引入民营资本和外国投资者,开发运营特色产业园等园区,并在准入、投融资、服务便利化等方面给予支持。积极支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市。显然,新政为参与国家级经开区建设的地方政府融资平台的重组和改革提供了一个新的融资途径,相当于在融资问题上打开了一扇小窗口。对此应如何看?这对未来地方建设融资难问题将起到怎样的助推作用?

  

魏际刚:国家级经开区建设从规划、征地拆迁到基础设施建设都需要大量的资金。很多地方的财政并不宽裕,完全依靠财政预算用于建设并不现实,首页五福且经开区从规划到项目投产产生效益需要一定的周期。《意见》的出台为参与国家级经开区建设的地方融资平台的重组和改革提供了一个新的融资途径,有利于汇集更多社会资本来推动经开区发展。

  

陈耀:现在多数国家级经开区的土地开发空间已经很小,有些经开区甚至是无地可用了,但是经开区未来还要发展,这就需要在多个方面发力:一是改变以往的经营管理模式,整合城市开发区;二是推进“飞地”建设;三是走出国门,到国外去搞园区。在这样的情况下,经开区将来在投融资方面,包括土地开发、招商引资、管理经营等都可以采取国有资本和社会资本、国际资本共同参与的模式,这样做最大的好处是可以缓解经开区的债务率。在投融资方面,几乎每个开发区都会成立一个园区平台。投融资平台作为防风险的一个重点,《意见》明确指出,要深化投融资体制改革,拓展国家级经开区发展产业集群的投融资渠道。这无疑为未来经开区的发展指明了方向。在国有资本占主体的情况下,逐步引入社会资本和外国资本,一方面,可以大幅提升经开区的投融资能力,拓宽资金来源;另一方面,使得管理更有活力。

  

郝红梅:应该看到,与政府职能转变和经济社会发展要求相比,我国投融资体制仍然存在一些问题,企业投资主体地位有待进一步确立,股权融资薄弱,融资渠道需要进一步畅通。近年来,经开区已经进入转型升级的关键期,但园区企业融资难、融资贵、融资慢等问题日益突出。

  

《意见》旨在完善园区的金融环境,提升金融服务的覆盖率、可得性,主要体现在扩大了经济主体融资的规模和渠道,放宽放活社会投资,激发其投资潜力和创新活力,鼓励企业依托多层次资本市场体系,拓宽投资项目融资渠道,探索多层次多形式的产权、债权交易模式,形成政府引导、企业为主、社会参与的多元化投入体系,加快构建更加开放的投融资体制,这些举措对于发挥资本市场关键作用,增强金融体系服务实体经济能力等方面具有重要意义。

  

推动国家级经开区形成共生互补的产业生态体系

  

中国经济时报:近年来,我国政策着力的一大重点是致力于推动先进制造业发展,从制造业大国转向制造业强国。《意见》提出,加强产业布局统筹协调、实施先进制造业集群培育行动、实施现代服务业优化升级行动等6项举措。对此,国家级经开区对我国未来现代产业体系建设将承载怎样的重要功能?

  

陈耀:对经开区而言,面临着一个巨大变化:过去经开区的产业层次并不是很高,自主创新能力也不是很强,从产业结构上讲,绝大多数经开区还是以工业为主。所以这次《意见》提到,要打造现代产业体系。要在产业层次提升、创新能力提升、产业结构优化等方面发挥更大作用。应当看到,《意见》所提到的产业基本上都是现代的高端产业体系,尤其是现代的生产性服务业和生活性服务业。从经开区的发展历程来看,已从过去的1.0版、2.0版、3.0版发展到现在的4.0版,其本身就是一个产业体系升级的过程。比如《意见》提及较多的现代服务业,有旅游业、文化创意、健康养老等生活性服务业,还有物流业、科技研发等生产性服务业,这是提升产业层次的关键环节,因为过去我国制造业的发展并没有运用到生产性服务业上,导致制造业转型升级较为困难。所以,经开区应该大力发展高效便捷的物流业等生产性服务业以及适应消费升级要求的生活性服务业。

  

魏际刚:国家级经开区是中国构建现代化产业体系的重要空间载体,也是高级要素的重要集聚地,是推动制造强国建设的助推器。国家级经开区必须坚持以产业发展为主,着力发展先进制造业、高新技术产业和生产性服务业,推动制造业质量提升、数字化、智能化、服务化、绿色化与国际化进程,推动生产性服务业完善体系、优化结构、增强功能、价值创造,推动先进制造业与现代服务业融合发展。为了推进先进制造业、高新技术产业与现代服务业创新发展,国家可在开发区优先布局工程(技术)研究中心、工程实验室、国家(部门)重点实验室、国家地方联合创新平台、制造业创新中心、服务业创新平台等。在绿色发展方面,可支持开发区循环化改造,推动企业循环式生产、产业循环式组合,搭建资源共享、废物处理、服务高效的公共平台等。

  

郝红梅:我国产业发展取得了举世瞩目的成就,但总体质量和效益不够高,核心竞争力不强,引领性的关键技术不多,产品处于价值链的中低端,与世界先进水平和国内发展需要相比还有差距。面对经济发展进入新常态的新形势,加快建设现代化产业体系的意义十分重大。

  

党的十九大提出,要着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代化产业体系。总体而言,国家级经开区在这些方面已经形成一定的基础和竞争优势,具备了融入国际供应链的能力。构建现代产业体系,提升科技创新能力,强化绿色生态发展是国家级经开区新一轮发展的核心工作任务,其中科技创新能力建设将成为经开区在新阶段发展的一个战略基点。

  

加强产业布局统筹协调,重点是推动国家级经开区形成共生互补的产业生态体系,培育先进制造业集群的关键在于通过创新要素的集聚和配置,通过开展更高层次的国际创新合作,提高先进制造业竞争力,大力发展战略性新兴产业,壮大提升高新技术产业,主动承接高附加值服务业的转移。通过政策引导,使经开区在构建现代产业体系方面走在全国前列,使之成为具有国际竞争力的先进制造业生产基地和自主创新基地。

  

认清问题与短板,把握未来发展趋势

  

中国经济时报:我国经济进入追求高质量发展的新阶段。对此,未来我国经开区如何做到高质量发展?亟须补足哪些短板?

  

魏际刚:国家级经开区在新的历史时期面临的任务与以往将会有很大不同,需要更多体现“市场需求与国家战略需求统一”“增长与结构优化的有机结合”“更快更好更大范围地提高资源配置效率”“更高水平地开放与参与全球分工”。每个国家级经济开发区一定要找准自身的市场定位与战略定位,合理功能布局,优化发展环境。要认清自身发展中的问题与短板,把握未来发展趋势。应该说,每个经开区或多或少地存在这样或那样的问题,如有些经开区尚未找到产业转型升级的路径,有些经开区主导产业选择不准、主导产业带动作用不强,有些经开区现代生产性服务业发展滞后,有些经开区营商环境不理想,有些经开区在行政效率、法治环境等方面需进一步提升,有些经开区存在土地空间不足与土地利用粗放并存等现象。所有这些问题,均需在未来发展中加以解决,这就要求加大改革开放力度,最大限度、最大范围地释放国家级经开区的创新活力与发展潜力。

  

郝红梅:伴随着经济转型、社会转型、生态转型,经开区的发展模式、发展战略、社会经济结构及支持政策体系都需变革。一是发展方式粗放。随着国家级经开区数量增加与规模扩容,一些经开区出现了无序和低效开发,产业发展定位不明确,土地利用规划和城市建设规划不一致,土地投资强度和产出效益较低。二是自主创新能力弱。经开区内产业布局基本由外来投资决定,而多数外资企业以分厂经济的模式入驻,主要靠母公司的研发平台或者购买专利技术进行生产,自主知识产权较少。三是开发建设资金不足。在现有财税体制下,国家、省、市、开发区依次留成,经开区以工业经济为主,形成的税收很大部分为增值税,但经开区留成只有5%,这导致经开区财力有限,难以支撑发展。四是土地等资源要素制约。经开区发展所面临的瓶颈问题是已规划的土地开发完毕,重大项目招商选址困难。五是高端人才的供给不足。普遍急需具有较高专业水准、国际化素质的人才。未来新出台政策及新兴业务将催生新的人才需求。

  

陈耀:一方面,园区内的产业要提升产业体系,迈向中高端,提升整体水平,特别是创新能力、核心技术和关键技术要发力,要在新技术革命上抢占科技制高点。现在我国在这方面存在着突出短板,比如创新资源,经开区产、学、研、政、金的创新体系还不完善,特别是科技金融与国外相比还存在较大差距。

  

另一方面是园区的经营管理。目前,绝大多数经开区都是由政府来投资、经营和管理。行政化的体制弊端在经开区越发显现。过去经开区要求机构精简、效率提高、服务更好,而现在实际上经开区变成了行政区,服务行政人员的队伍越来越庞大,这就导致管理效能低下,开发区的资产经营效能不高。因此,《意见》提到,经开区的建设主体要吸收民营资本和外国资本进入。这是一个正确方向,也是我国深化改革的重要措施。某种程度上说,按照市场化的规律,园区建设逐步引入社会资本和国际资本来共同参与,这既有利于提高园区管理机制体制的灵活性,也有利于增强经开区的发展活力,培育新的增长动力。

  

 

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